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[36] 2.行政行为效力体系中的构成要件效力 行政行为的效力一般可区分为存续力、构成要件效力和确认效力（Feststellungswirkung）。

第三，本案社会舆论的积极导向作用比较明显。舆论代表社会群众的朴素愿望，但囿于引发机制和传导机制的目的价值，舆论导向时常会失之偏颇[5]（P684-692）。

同质群体自身存在结构性张力和冲突，当理性价值和目的价值、情感诉求和利益诉求等发生碰撞时，整体理智思辨效能下降会误导舆论风向，增强舆论压力，甚至可能引发消极后果。在互联网时代，民意所包含的目的价值与理性价值的冲突则表现得更加明显。2. 中性的社会舆论欲发挥积极作用需要国家治理的引导作用。民包含个人（社会个体）、公民（社会群体）和人民（政治群体）三层含义。社会同质群体基数扩大意味着个案正义的关注度提升。

昆山市检察院的做法在兼顾法治进步和回应民意方面厥功甚伟，有学者认为这主要缘于此举是在社会舆论一边倒的背景下对我国司法偏向保守适用正当防卫制度的完善。实现现代化治理的国家尊重通过规范途径所表达的社会舆论，所有的评价都是对完善法治建设具有借鉴和鞭策意义的信息资源。而对于行政中的政治决策来说，其合法性不可能仅仅因为合乎法律规定就得以证成，还需要诉诸政治上的合法性，即一种政治统治或政治权利能够被统治的客体证明是正当的和符合道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性，[xxxiv]或者说是政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。

此外，立法机关对政府的执行能力常常过于乐观，法律数量的膨胀造成政府难以充分执行，这等于又把选择权交回政府手里，这种选择无疑也属于政治判断的范畴。除了纪检监察领域在体制改革之后因国家监察机关不再隶属于政府而不再被视为行政事务，其他情况下的党政机构融合都发生在行政领域，涉及狭义的党政关系即党和政府的关系。[xlvii]参见曹鎏：《论我国行政问责法治化的实现路径》，《中国行政管理》2015年第8期，第42-45页。王勇：《论党内法规》，《中共四川省委党校学报》2016年第6期，第38-42页。

对于党领导政府的上述四个层面，除了第二个层面的政治领导、思想领导与法律牵涉较少之外，中国行政法理论的基本立场是，立足于第一个层面，而回避第三、第四个层面。党政机构融合有多种形式，合并设立或合署办公的表述尚不足以描述其形态的多样性。

实际上，无论是党政分设机构还是党政融合机构，这些机构中涉及党组织、党员的党务事项，与这些机构实施的政务事项原本就是泾渭分明的，在此意义上，党务和政务的区别对行政法而言并没有太大意义。而按照党务、政务区分的学说，这些管理事项显然都属于政务的范畴。这里所说的政治判断，并不是指那些在执行法律的过程中需要作出的裁量，而是指那些不能被归入法律执行范畴的、带有价值判断的政治决策。中国行政法引入行政主体概念之初就是为行政救济服务的，是一种本土化的诉讼主体模式，是对西方行政主体理论的颠覆性改造。

李树忠：《党内法规与国家法律关系的再阐释》，《中国法律评论》2017年第2期，第60-68页。[xxxix]参见姬亚平：《机构改革对行政复议与诉讼的新要求》，《人民法治》2018年第Z1期，第45-48页。[xxxvii]置身于政治决策场景中的政府，与其说是一个国家机关，毋宁说是执政党的一个政治机关———实际上，西方国家中扮演这一角色的政务官系统，正是与执政党共进退的，这些官员就是其所在政党此时作为政治机关出场的具体扮演者。古德诺也早就指出，由于政治与行政的划分不是绝对的，需要找到使两者协调一致的办法，这个办法就是政党。

[vi]肖钢、陈丽芳：《党政分开概念的演化》，《北京党史》2011年第6期，第59-61页。对此, 应当区分行政过程中的政治决策与法律执行两种不同性质的活动, 由此确定党、政两者在行政过程中的职责分工。

[xxxi]参见[美]弗兰克·J·古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社1987年版，第11页。许耀桐：《党内法规论》，《中国浦东干部学院学报》2016年第5期，第80-87页。

一方面，党中央陆续在生态环境保护、食品安全、安全生产、法治政府建设等领域提出实行党政同责，[xx]格外强调党的组织及其负责人在特定行政领域的责任担当，从而在一定程度上改变了将政府顶在前面的责任分配机制。即使是在党、政负责人分任的情况下，将党的负责人或者党政两个负责人共同作为行政问责的主要对象，才更加符合这一制度的本质。例如，在王金洋与中共盐城市亭湖区委农村工作办公室、盐城市亭湖区人民政府行政争议一案中，[xxvi]法院将区委农村工作办公室作为被告并判决其败诉，其理由便是该办公室对外加挂了区政府农村集体资产管理办公室的牌子。[xxxiv] [美]杰克·普拉诺等：《政治学分析词典》，胡杰译，中国社会科学出版1986年版，第40页。[xli]参见张立伟：《中国共产党党内法规的正当性论证——基于党内法规与国家法的关系视角》，《中国法律评论》2018年第1期，第119-131页。任何民主政权都需要回应执政合法性的质疑，在执政效果无法满足公众预期的场合，必须由一定层级的官员承担责任，以便在不触及现有政治架构的前提下，有效消弭公众的不满，减少对执政党、政治体系和政治共同体的冲击，提升对政治体系合法性的认同。

原本作为党的机构，在改革后一并承担了行政职能，如果出现需要回应社会压力的情形，由于党政机构已经深度融合，因此就必须清晰回答是否问责以及对谁问责的问题。在法律依据缺位或者不够明确而党内法规、文件已先行出台的情况下，就有可能直接依据党内法规、文件实施行政行为。

一方面，部分党政机构合设、合署，并非基于党务和政务具有紧密联系，而是基于党的机构需要主导特定领域的政务。二是党政合署型，即一个机构、两块牌子、同址办公，部分领导班子成员交叉任职，部分内设机构同时承担党政两种职能，如纪检和监察机关、部分地区的党委教工委和政府的教育部门、部分地区的党委政法委和司法局。

这固然有认识上的误区，也与绝大多数情况下中国的政府官员身兼党政两种职务有关。其次，即使在司法审查和权利救济的问题上，也只有在党政融合机构确实以行政机关的名义，至少是以党、政共同名义对外开展行政活动时，取名弃实的回应思路才能够成功。

为此，学界普遍认为合署合并的党政机构，在对外做出影响相对人利益的行政行为时，也须以行政主体的名义并按法定程序进行。总之，遵循政治决策VS法律执行两分的思路，能够更加准确地回应党政融合改革对行政法理论造成的冲击和挑战。[xliii] 实际上，行政领域存在着许多兼具国法和党规双重属性的规范，早已被纳入行政法学的研究视野。第二，党的政治领导和思想领导。

需要注意的是，西方的政党执政模式必须具备两个前提条件：一是间接执政，即政党的成员通过民主机制进入国家机器担任公职，在履职过程中贯彻政党的政治理念。[xxv]王欢：《论党政合署在行政法中的融入》，《吉林大学社会科学学报》2019年第3期，第143-151页。

而行政问责所指向的，应当是其作为该机关政治上（代表党）的负责人这重角色。[xlvii]但在近年来我国兴起的各式各样的行政问责制中，行政问责的概念经常被不恰当地扩大为一切形式的责任追究，被认为是由多种内在逻辑各异的类型所组成的问责体系，[xlviii]不但在问责事由中将很多法律责任纳入其中，在问责对象上也常常包括普通行政公务员。

但中国的党政关系形态与西方明显不同，执政党通过多元政治嵌入机制乃至党政融合方式，实际上主导着行政过程。但其党务和政务的区分方法并不准确。

如果不问责，则事件引发的合法性压力难以消解，影响执政权威。[xxx]由此可见，大行政比小行政多了一个政治子系统，在西方国家是指行政首脑和政治任命的行政官员，即政务官。[xli]姜明安认为党内法规的作用领域一是执政党自身，二是执政党直接行使相关国家公权力，如党管干部、党管军队、党管意识形态等，三是执政党领导国家。因此，领导行政过程中的政治决策和法律执行两种活动，对于这些官员来说，是一个人分别扮演两重角色。

[viii]这种描述无疑更加符合党的领导实践，但其内容所指并非体现在同一层面。[xxiv]党政合署（并）后做出的直接影响相对人权益的行为，应当强制要求以其中‘政的名义来实施。

[xxx]参见景跃进：《行政概念辨析——从三权分立到政治与行政二分法》，《教学与研究》2003年第9期，第69-72页。应当说，这种只问实而不循名的回应路径，可以摆脱以形式标准为中心的回应路径可能遭遇的法治困境。

[xlix]参见金国坤：《党政机构统筹改革与行政法理论的发展》，《行政法学研究》2018年第5期，第3-16页。即使我们认准了政的名义，却无法将党政融合机构的所有权力活动都纳入法律规范框架。